首先要了解下生產(chǎn)者責(zé)任延伸制（EPR），又稱為延伸產(chǎn)品責(zé)任，該概念最早由瑞典環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)家Thomas Lindhqvist在20世紀(jì)90年代提出，他將EPR定義為一項(xiàng)政策原則(a policy principle)，即通過(guò)將產(chǎn)品制造者的責(zé)任延伸到產(chǎn)品整個(gè)生命周期的各個(gè)部分，特別是延伸到產(chǎn)品的回收、循環(huán)利用和最終處置，促使產(chǎn)品系統(tǒng)在產(chǎn)品的整個(gè)生命周期內(nèi)向有利于環(huán)境的方向改善。

目前來(lái)說(shuō)，關(guān)于EPR中延伸責(zé)任的內(nèi)容、范圍和主體，各個(gè)國(guó)家或地區(qū)的界定不同。如歐洲強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)者的主體責(zé)任，美國(guó)則強(qiáng)調(diào)責(zé)任分擔(dān)，產(chǎn)品鏈上的各個(gè)主體均有一定的責(zé)任?？偟膩?lái)說(shuō)，現(xiàn)有的EPR研究中，大都認(rèn)同責(zé)任分擔(dān)在EPR政策中必不可少，例如消費(fèi)者有將產(chǎn)品返還到固定廢棄物收集點(diǎn)的責(zé)任，但是必須有一個(gè)主體承擔(dān)根本責(zé)任，而且所有主體的責(zé)任都需被明確界定。

歐洲

歐洲是EPR政策施行最早和最成熟的地區(qū)。當(dāng)前，歐盟已經(jīng)立法通過(guò)了四類產(chǎn)品的EPR政策，既包裝類、報(bào)廢汽車、電子廢棄物（WEEE）以及廢舊電池,部分歐盟成員國(guó)還對(duì)地溝油、輪胎、衣物紡織品以及雜志書(shū)刊等不同類型的產(chǎn)品出臺(tái)了以EPR為原則的廢棄物回收政策。

以包裝類產(chǎn)品為例，德國(guó)于1991年出臺(tái)了《避免產(chǎn)生和再生利用包裝廢棄物法令》，是世界上第一個(gè)在EPR原則指導(dǎo)下制定的廢棄產(chǎn)品管理法。該條例要求生產(chǎn)廠家和分銷商對(duì)其產(chǎn)品包裝進(jìn)行全面負(fù)責(zé)，回收其產(chǎn)品包裝，并再利用或再循環(huán)其中的有效部分。由于德國(guó)EPR的成功典范，歐盟于1994年出臺(tái)了《包裝及包裝廢棄物指令》，這個(gè)法案于2004年進(jìn)行了一次修訂。歐盟的包裝指令將市政當(dāng)局收集、分類和循環(huán)利用包裝廢棄物的責(zé)任轉(zhuǎn)移到私人企業(yè)身上。同時(shí)對(duì)不同類型的包裝材料的回收率進(jìn)行了限定，其中紙和紙制品包裝的回收率要求達(dá)到60%。為應(yīng)對(duì)此法案，不少生產(chǎn)商選擇單獨(dú)或聯(lián)合成立專門的公司來(lái)負(fù)責(zé)回收和處理其產(chǎn)品廢棄物，這類機(jī)構(gòu)被稱為生產(chǎn)者責(zé)任組織（PRO）。以德國(guó)為例，包裝法令通過(guò)后，包括零售商、消費(fèi)產(chǎn)品制造者和包裝制造者在內(nèi)的95家公司為免除其直接的實(shí)體義務(wù)，建立了DSD公司，這個(gè)公司會(huì)提供一套與政府建立的公共廢棄物管理系統(tǒng)相平行的由私人主體運(yùn)營(yíng)的系統(tǒng)，因此又被稱為“二元系統(tǒng)”，被諸多國(guó)家和地區(qū)所效仿。同時(shí)為防止壟斷，德國(guó)法律還要求生產(chǎn)者建立2家及以上的生產(chǎn)者責(zé)任組織。這種規(guī)定也被認(rèn)為可以加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)，提高回收效率。法國(guó)、比利時(shí)和捷克等國(guó)家則不同，它們的生產(chǎn)者責(zé)任組織不再建立新的一套回收系統(tǒng)，而是通過(guò)與政府簽訂各類協(xié)議（如外包給政府），利用政府已有的廢棄物管理系統(tǒng)來(lái)回收和循環(huán)利用廢棄產(chǎn)品，這種模式一般成為“企業(yè)-政府模式”。另外還有一種“可交易的信用模式”，主要在英國(guó)使用。在這種模式下，產(chǎn)品生廠商或進(jìn)口商從生產(chǎn)者責(zé)任組織購(gòu)買“包裝回收記錄”來(lái)證明其遵守相關(guān)法律。在英國(guó)，政府負(fù)責(zé)廢棄物的收集工具，生產(chǎn)者責(zé)任組織則負(fù)責(zé)循環(huán)利用或處置。

自歐盟《包裝及包裝廢棄物指令》實(shí)施以來(lái)，各國(guó)的包裝廢棄物回收利用率基本保持一個(gè)逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)，以紙制品包裝為例，歐盟28國(guó)的平均回收率從2005年的75.7%增長(zhǎng)到了2016年85%（表1）。

表1 歐盟部分國(guó)家2006-2016年紙制品包裝的回收率（%）(da Cruz et al., 2014)

亞洲

日本各類包裝類廢棄物的填埋量(OECD, 2016)

日本、韓國(guó)以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也是較早一批實(shí)踐生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度思想的國(guó)家和地區(qū)。這其中，日本最早接受生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度思想的國(guó)家，它的相關(guān)立法系統(tǒng)和政策也相對(duì)成熟。自1995年其，日本先后頒布了《容器和包裝分類收集和循環(huán)利用促進(jìn)法》和《特定家電循環(huán)利用法》兩項(xiàng)以EPR原則為核心的廢棄物管理法案(陳晨, 2007)。根據(jù)該法案，市政當(dāng)局負(fù)有實(shí)體和經(jīng)濟(jì)責(zé)任去收集消費(fèi)者丟棄的包裝廢物。生產(chǎn)者或銷售者則負(fù)有經(jīng)濟(jì)責(zé)任去回收利用或處理政府收集的包裝廢棄物。日本政府成立了一個(gè)專門負(fù)責(zé)回收和處理廢棄物的生產(chǎn)者責(zé)任組織，即日本容器和包裝回收協(xié)會(huì)。這個(gè)組織負(fù)責(zé)將具體的回收利用行為外包給合格的回收者/公司。同時(shí)規(guī)定，生產(chǎn)者可以參與生產(chǎn)者責(zé)任組織的設(shè)立，且允許多個(gè)生產(chǎn)者責(zé)任組織的存在。但實(shí)際上，目前只有日本容器和包裝回收協(xié)會(huì)一家生產(chǎn)者責(zé)任組織存在。此外，日本政府還負(fù)責(zé)提高公眾意識(shí)，并通過(guò)教育活動(dòng)促進(jìn)適當(dāng)?shù)姆诸?。原則上，所有生產(chǎn)者都需要標(biāo)記其產(chǎn)品以便于廢物分類。經(jīng)過(guò)十多年的執(zhí)行，日本容器和包裝的填埋率顯著下降，同時(shí)各類包裝的也逐年提高。

北美

美國(guó)和加拿大也是較早實(shí)踐EPR制度和政策的國(guó)家。以美國(guó)為例，目前有10多個(gè)州設(shè)立了飲料瓶回收法案，通過(guò)使生產(chǎn)企業(yè)為飲料瓶收集和回收付費(fèi)，使多余的塑料垃圾從填埋場(chǎng)移出。通過(guò)使生產(chǎn)企業(yè)為飲料瓶收集和回收付費(fèi)，使多余的塑料垃圾從填埋場(chǎng)移出。除塑料瓶外，美國(guó)的32個(gè)州也已有特定產(chǎn)品的EPR法規(guī)，使生產(chǎn)者為廢棄電視機(jī)和其他電子產(chǎn)品負(fù)責(zé)。加拿大在實(shí)施生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度中將它作為一種更廣泛的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的管理手段，除了用于外包裝廢物外，還用于其它的一些廢物管理，如：廢電池、電子設(shè)備、耐用消費(fèi)品、交通工具以及汽車輪胎等(Gardner, 2013; Hickle, 2014)。例如，加拿大不列顛哥倫比亞省從1992年制訂了有關(guān)廢潤(rùn)滑油處理的相關(guān)條例。在該規(guī)定作用下每年有4千萬(wàn)升以上的廢潤(rùn)滑油通過(guò)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制系統(tǒng)得以回收。1994年該省又通過(guò)了關(guān)于廢油漆的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制規(guī)定，1997年有關(guān)溶劑、可燃液體、家用殺蟲(chóng)劑、汽油和藥品的法規(guī)也建立了起來(lái)。不列顛哥倫比亞省通過(guò)引入生產(chǎn)者責(zé)任延伸制，地方政府的廢物管理費(fèi)用顯著下降。

相比于歐洲和日本的國(guó)家層面的強(qiáng)制性立法規(guī)定相比，美國(guó)和加拿大更傾向于各州政府探索廢棄物的各種管理途徑。盡管兩個(gè)國(guó)家的州和地方有EPR立法的動(dòng)力，但距離建立EPR聯(lián)邦性法律仍然很遙遠(yuǎn)。此外，兩個(gè)國(guó)家的多數(shù)地方政府的法令規(guī)定多是鼓勵(lì)生產(chǎn)者而非強(qiáng)制要求生產(chǎn)者負(fù)責(zé)。最后，在北美地區(qū)，更強(qiáng)調(diào)將產(chǎn)品的回收利用責(zé)任按產(chǎn)業(yè)鏈中的角色公平分配，而非強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)者的主體責(zé)任。這種做法看似公平，實(shí)則稀釋了生產(chǎn)者的責(zé)任，并降低了激發(fā)其改進(jìn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)的動(dòng)機(jī)的可能性。

經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與啟示

世界上各個(gè)國(guó)家執(zhí)行EPR政策有成功也有相對(duì)比較失敗的案例，綜合來(lái)看，在制定EPR政策時(shí)，以下幾點(diǎn)應(yīng)著重考慮：（1）在立法層面，要明晰EPR的概念和目標(biāo)（EPR目標(biāo)的目標(biāo)并非回收利用產(chǎn)品，而是促進(jìn)生產(chǎn)者從全生命周期角度出發(fā)，改進(jìn)其產(chǎn)品設(shè)計(jì)，以使得其產(chǎn)品的環(huán)境影響減量化）；（2）責(zé)任可以分擔(dān)，但各個(gè)角色必須責(zé)任都需被明確界定，這個(gè)責(zé)任包括產(chǎn)品的實(shí)體責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任和信息責(zé)任；（3）必須建立一個(gè)明確和穩(wěn)定的框架，以確保公平競(jìng)爭(zhēng)，并為所有人提供充分的監(jiān)督和平等的規(guī)則，尤其是要防止生產(chǎn)者責(zé)任租住的壟斷；（4）要保證EPR政策相關(guān)信息的透明度，如政策的執(zhí)行情況、PRO的資金來(lái)源去向等等；（5）政府或相關(guān)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)負(fù)責(zé)監(jiān)督和審查EPR政策的執(zhí)行情況，并應(yīng)確保有適當(dāng)?shù)男姓?zhí)法手段來(lái)嚴(yán)懲違法者。

報(bào)告創(chuàng)作團(tuán)隊(duì)：復(fù)旦發(fā)展研究院-麥德龍研究團(tuán)隊(duì)（首席專家：復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系Marie Harder教授）

資料來(lái)源：澎湃新聞.新浪新聞

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